國務院總理李克強在2月3日召開的國務院常務會議上通過《全國社會保障基金條例(草案)》時強調。

3月28日，國務院正式公布《全國社會保障基金條例》(以下簡稱“條例”)，自2017年5月1日起施行。這是我國首個關于全國社會保障基金的條例，明確了全國社會保障基金的性質、投資運營、風險管理、監督和法律責任等，強化了審計、公開等監管措施。

自全國社會保障基金成立十多年來，這是我國首個關于該基金的行政法規級別的系統規定，其頒布較以往的規定有何不同?對今后的社會保險基金入市是否有意義?

提升了立法層次

相對于有“保命錢”之稱的社會保險基金，社會保障基金對老百姓來說并不熟悉。盡管從名稱上，社會保障基金與社會保險基金僅有一字之差，但兩者在資金來源、運營管理和用途上都存在明顯區別。

國務院法制辦負責人日前在對條例進行解讀時指出，全國社會保障基金與社會保險基金不是一個基金。前者由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和以國務院批準的其他方式籌集的資金構成，用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。而后者資金主要來自單位和個人繳費，用于公民養老、醫療、工傷、失業、生育等各項社會保險待遇的當期發放。

然而，兩者又有著密切關系，如果說社會保險基金是老百姓的“保命錢”，社會保障基金就相當于“保命錢”的儲備金，條例明確規定了全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金。

中國勞動學會副會長蘇海南在接受法治周末記者采訪時指出，社會保障基金作為社會保險基金的戰略儲備金，當社會保險基金不足以支出時，用其資金來進行補充。

蘇海南介紹，早在2000年8月，國務院就設立了全國社會保障基金，由全國社會保障基金理事會(以下簡稱“理事會”)負責管理運營。2001年12月17日，全國社會保障基金召開第一屆理事大會第一次會議，頒布了全國社會保障基金投資管理暫行辦法(以下簡稱“辦法”)和全國社會保障基金理事會章程(以下簡稱“章程”)，對全國社會社會保障基金的定位、管理運營、投資比例等作出了規定。

蘇海南指出，然而，隨著我國社會老齡化程度的加劇，部分地區社會保險基金出現收不抵支的情況，對社會保障基金使用的需求和概率較前些年明顯增加，迫切需要強化對基金投資運營的管理和監督。

2015年6月，人力資源與社會保障部發布的《中國社會保險發展年度報告2014》顯示，即使包含財政補助，已有河北、黑龍江、寧夏三省份的企業職工養老保險基金收不抵支。其后出版的《黨的十八屆五中全會建議學習輔導百問》更透露，扣除財政補助后，企業職工基本養老保險基金當期收不抵支的省份達到22個。

“之前(對于全國社會保障基金)缺乏在法律層面全面、系統的規定。”蘇海南指出，條例這一行政法規的出臺解決了這一迫切問題，為全國社會保障基金的保值增值、運營管理、監督及法律責任等搭建了一個整體法律框架，適應了當前社會的實際需要，對于今后應對老齡化的到來提供了至關重要的一個法律保障。

加強風險管控和監管

今年3月，據理事會第五屆理事大會第三次會議公布的信息顯示，通過財政撥款、國有資本劃轉等方式不斷充實基金，加上投資收益，截至2015年底，全國社會保障基金規模已達15085.92億元，比上年末增加2676.39億元。

作為我國社會保障制度的“壓艙石”，隨著全國社會保障基金規模的不斷擴大，如何保障基金安全、控制風險顯得尤為重要。條例在立法目的中明確提出全國社會保障基金要“在保證安全的前提下實現保值增值”。

條例通過多項措施來確保基金安全，包括明確基金的投資范圍、種類和比例，合理配置經國務院批準的固定收益類、股票類和未上市股權類等資產;完善基金的風險管理和內部控制制度，理事會確定重大投資項目等，應當進行風險評估并集體討論決定;強化對投資管理人、托管人的管理，公開選聘，并對其進行考評，并明確了投資管理人、托管人的法定職責和禁止行為等。

此外，條例還明確規定了國有資本劃轉是全國社會保障基金的資金來源。

蘇海南表示，這一規定對基金的保值增值非常重要，為社會保障基金提供了一個可持續的能動性增值渠道，“尤其是經濟效益好的央企國有資產將股權劃到社會保障基金，基金將可以持續每年從國有盈利企業的稅后利潤中，獲得穩定的收入”。

中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞表示，條例在關于理事會的組織框架和全國社會保障基金的投資管理相關的條款中，基本上沿用了章程和辦法中的說法。但是，在法律責任等方面的措辭邏輯性更加嚴密，語氣也更加嚴厲了。

唐鈞指出，以往辦法中的罰則，大多是對社保基金投資管理人和托管人處以“罰款”和“退任”的懲罰;而條例中的相關規定則升級到“依法給予處分”，甚至多處強調“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。

法治周末記者通過對比還發現，與辦法僅規定報告制度不同，條例特設專章對全國社會保障基金的監督進行了系統規定。明確國家建立健全全國社保基金監督制度，確立了各監管部門的職責權限，對投資管理人、托管人的監督、基金的審計和公開制度都提高了要求。

比如，以往理事會僅需在單個社保基金委托資產管理合同到期后，向監管部門提交經具備證券從業資格的會計師事務所審計的報告;今后則除會計事務所審計外，還要求審計署每年對基金進行審計，審計結果向社會公布。

蘇海南也肯定了條例對于全國社會保障基金監管工作的重視，有利于促進今后相關工作的展開。“通過這一法規，使(全國社會保障基金)在安全第一的原則下去投資運營，切實保證它的保值增值，具有很重要的意義。”他進一步指出，條例搭建了法律框架，但政策落實和細化，還需要在今后出臺相關細則。

為社會保險基金入市探路?

“條例的重點在附則部分。”唐鈞直言。

條例第29條增設了此前完全沒有涉及的規定：經國務院批準，全國社會保障基金理事會可以接受省級人民政府的委托管理運營社會保險基金;受托管理運營社會保險基金，按照國務院有關社會保險基金投資管理的規定執行。

唐鈞指出，這是條例與之前的章程、辦法最大的不同點，該規定將社會保障基金與社會保險基金這兩個不同的“社保基金”鏈接到了一起。

2003年6月，全國社會保障基金以委托投資方式進入證券市場。根國務院法制辦負責人介紹，截至2015年底，全國社會保障基金累計投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82%，超過同期年均通貨膨脹率6.47個百分點。

面對社會保障基金投資的高回報，此次條例的規定是否在為之后社會保險基金的入市探路呢?

唐鈞表示，或許可以認為新出臺的條例，是在為數千億元乃至數萬億元的社會保險基金通過全國社會保障基金這一渠道“入市”做準備。(條例)為了預防在股市本身的投資經營風險之外可能出現的人為道德風險，在法律上作出了盡可能嚴密的部署。

早在2006年12月，理事會就首批受托管理天津、山西、河南等試點省(區、市)做實企業職工基本養老保險個人賬戶中的中央補助資金。2012年、2015年，廣東、山東又分別作為試點，將1000億元職工養老保險結余基金委托理事會投資運作。

據理事會數據統計，截至2015年底，8個試點省(區、市)做實個人賬戶資金1149.25億元;廣東和山東省委托資金1732.88億元。

蘇海南指出，在一定程度上可以認為條例的規定，是在為社會保險基金入市探路，社會保障基金入市做得好，能為社會保險基金今后的入市提供借鑒。且理事會代為操作社會保險基金，對將來該基金的全國統籌也有利。

但蘇海南也強調，該條例規定了社會保障基金的入市、運營等，并未直接規范社會保險基金的保值增值等相關問題。